中国地域广大 ,与外界隔绝既久 ,且有制度上的差异 ,实行对外开放不可能从一开始就门户洞开 ,全境同步开放。遵循历来的经验 ,中央决策层采取了从沿海到内地梯度开放的策略 ,以控制风险 ,并从局部得到经验和示范。其中一个重大举措 ,就是在广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施 ,并建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。特区政策在今天基本完成了它的历史使命,然而 ,当年兴办经济特区的决策酝酿过程 ,还有许多鲜为人知的故事 ,值得回顾。

边境上的尴尬与机会

广东、福建两省率先对外开放 ,来自中央与地方两方面的积极性。由于地理上的原因 ,广东、福建各级官员面临的压力比内地更大 ,对发展机遇的感受也更敏锐。特别是广东省 ,毗邻香港与澳门 ,历来是重要的对外贸易口岸 ,在20世纪 50年代至 70年代处于封闭状态的中国 ,广东毕竟是一个向外敞开的窗口。香港知名人士也与广东省党政领导保持着往来。从1957年起 ,中国出口商品交易会在广州每年举办春秋两届。每年都有大批香港同胞和海外华侨回国探亲。与内地相比 ,广东的官员和民众对香港及海外的情况和动向并不陌生。

对广东官员触动最大的 ,莫过于持续不断地出现边民偷渡逃港事件。自1951年封锁边界以后 ,粤港边境上的偷渡逃港事件就没有停止过。1957年、1962年、1972年、1978年形成了四次偷渡高潮。偷渡风潮来得最为猛烈的是1978年至1979年。逃港人数最多的宝安县 ,1978年1月至 11月共外逃1.38万人 ,逃出7037人,其中5400多人是8月份以后逃出的。沙头角镇逃出2500多人。南岭村原有600多人 ,逃到香港500多人 ,剩下100多人大都是妇孺病残。由于大批人员外逃香港 ,宝安县丢荒土地达20多万亩。许多基层干部睁只眼闭只眼 ,甚至带头偷渡。宝安县逃出大、小队干部121人,党员29人,团员161人。1978年夏天 ,有几万人来到深圳等待外逃的机会 ,收容所人满为患 ,送走一批又来一批。从香港抓获的偷渡者 ,被卡车一车又一车地遣送回来。卷入逃港风潮的人员不只是边民 ,而是遍及广东全境。1978年,全省发生外逃7.9万多人 ,逃出1.8万多人。仅宝安县一地 ,堵截收容外逃人员即达 4.6万多人。偷渡人数最多的有惠阳 (含深圳)、汕头、广州三地市。在广州 ,凡有偷渡成功者 ,皆鸣放鞭炮庆贺。广东几个边防县 ,边防部队与民兵联合布设几道防线 ,仍无济于事。人们成群结队 ,躲过边境哨所严密的监视 ,穿过双层密实的铁丝网 ,逃往香港。

人们为什么偷逃香港？根本原因是境内外巨大的经济差距。20世纪 60年代以来 ,香港、台湾和东南亚一些国家经济增长迅速 ,特别是香港迅速崛起为一个国际性的大都市。粤港两地居民收入差距在百倍以上。1978年广东全省农民人均年收入仅77.4元人民币 ,其中还有三分之一的生产队人均年收入在50元人民币以下,与香港仅一河之隔的深圳农民人均年收入也只有134元人民币 ,而河对岸的香港新界农民同期收入为1.3万元港币。这对边境农民具有强大诱惑力。“文革”结束后 ,政策松动 ,国门初开 ,进出境旅客大增 ,大批华侨和港澳同胞回内地探亲观光 ,同内地亲友和群众广泛接触 ,并带进大量内地紧缺的商品和生活用品。在当地,家族中有无华侨或港澳关系 ,生活条件对比十分明显。邻近港澳地区的民众每天都可以收看、收听到香港的电视和广播 ,还可以读到香港的报纸、刊物。有昔日偷渡客 ,在境外获得成功 ,回乡探亲时被奉为上宾。所有这些 ,在民众中产生强烈的示范效应 ,特别是青少年向往港澳生活 ,不惜冒险逃港。

1979年上半年，偷渡情况最为严重 ,仅1月至5月,全省便发生11.9万多人偷逃 ,逃出2.9万多人。从1979年起 ,港英当局改变政策 ,采取即捕即遣的办法。1月至 6月初 ,遣回偷渡客3.3万多人 ,这种办法也没有立即奏效。五六月间 ,偷渡达到高潮 ,港英当局十分恐慌。5月6日,出动直升机7架,军舰2艘,参与行动的军警4000多人 ,全天24小时巡逻 ,进行围堵、搜捕 ,气氛紧张。5月31日,港督麦理浩约见中国驻港代表机构负责人 ,专门就内地人口外流香港问题进行交涉。此事惊动了北京。6月14日,国务院、中央军委发出《关于坚决制止广东省大量群众偷渡外逃的指示》。6月21日,广东省革委会发出《关于坚决制止偷渡外逃的布告》 ,随后在全省展开反偷渡斗争。省委要求 ,各级党委负责人分片包干；组织民兵、动员群众堵截;严厉打击组织偷渡的“蛇头”和强冲边防的偷渡客。10月28日,港英当局宣布：凡属偷渡人员一律不发身份证,不准居留香港，全部遣返内地，并将惩罚雇用偷渡客的香港雇主。这一措施给偷渡人员极大震动 ,至11月,偷渡者数量明显下降。

日复一日的偷渡潮 ,不仅影响内地的生产秩序和社会安定 ,更是一件有伤国体的事情 ,广东省领导深感头痛 ,中央也很重视。张劲夫、姚依林、郑拓彬、贾石、李人俊等国务院有关负责人和刘田夫、王首道、王全国、吴南生、习仲勋等广东省负责人 ,先后到宝安县调查研究。他们亲眼看到的深港两边的发展差距 ,大量边民逃往香港以及深圳河边耕地荒芜的情景 ,都为之震动。大家都明白 ,反偷渡 ,光是堵解决不了问题 ,根本的办法是放宽政策 ,发展经济 ,缩小两地的差距。1977年11月 11日,广东省委将“逃港”事件 ,向正在广州视察的邓小平作了汇报。邓小平听后说了两句话：“这是我们的政策有问题。”“此事不是部队能够管得了的。”对于广东省的领导来说 ,这是心知肚明的事情。

1978年3月,国家计委、外贸部工作组到宝安、珠海就建立出口生产基地问题进行调查研究 ,与宝安、珠海共同制订了生产和出口的年度计划以及三年计划、五年规划。410日至 5月6日,国家计委副主任段云率国家计委、外贸部经济贸易考察组抵达香港、澳门 ,进行实地调查研究。考察组回到广州后 ,向习仲勋、刘田夫等人介绍情况并交换意见。回京后 ,考察组写出《港澳经济考察报告》上报中央。报告中提出 ,可借鉴港澳的经验 ,把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地 ,力争用三五年的努力 ,在内地建设成具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。 6月3日,段云直接向华国锋等人作了汇报。华国锋肯定了他们的建议 ,明确指示“总的同意”,“说干就干 ,把它办起来”。

得到中央的明确指示后 ,广东省委迅速行动。6月20日,新任广东省委第二书记的习仲勋主持省委常委会议,研究关于迅速开展对外加工装配业务和宝安、珠海两县的建设问题。 6月23日,形成了《关于搞好宝安、珠海边防县建设和外贸出口的意见》的最初方案。7月,习仲勋到深圳、珠海视察。他要求宝安县委下决心发展农村经济 ,改善农民生活 ,尽快缩小深港两地差距。并且提出几条新措施：一是允许农民过境耕作宝安管的耕地；二是让香港资本家进设备开采沙石出口 ,收入两家分成；三是吸收外资搞加工业；四是恢复边境小额贸易等。习仲勋鼓励当地干部说“说办就办，不要等”，“只要能把生产搞上去的,就干,不要先去反他什么主义。他们是资本主义 ,但有些好的方法我们要学习”。10月23日,广东省革委会向国务院上报了《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政规划的设想》。1979年1月23日,广东省作出决定并报国务院：将宝安县改为深圳市 ,珠海县改为珠海市。3月5日,国务院批复广东省革委会 ,同意两县改设为市。港澳考察组提出在宝安、珠海办出口基地的意见,还不是要办特区 ,主要是为了外贸出口。类似设想 ,中共中央中南局早在20世纪60年代就曾提出过 ,但没有实行。不过,在1979年2月国务院有关批转文件中明确提出：“吸收港澳同胞和华侨的资金 ,合建工厂、农场和其他事业 ,也可试办。”这与过去是不同的。

与广东省不谋而合的 ,还有香港招商局提出的建立蛇口工业区的方案。招商局是清朝北洋大臣李鸿章于1872年创办的 ,已有100多年的历史。1950年1月15日,招商局香港分公司的13艘轮船起义 ,从此成为交通部驻香港的代表机构。几十年来 ,香港迅速崛起 ,香港招商局却困守一隅 ,经营发生严重困难。1978年,交通部派袁庚率工作组进驻招商局作调查研究。经过调查 ,袁庚代交通部起草了给中共中央、国务院的请示报告 ,提出“充分利用香港招商局”,“冲破束缚 ,放手大干”的方案。10月12日,华国锋、叶剑英、邓小平、李先念、汪东兴等5位主要领导人全部圈阅同意 ,并且定下“以航运为中心 ,立足港澳 ,背靠内地 ,面向海外 ,多种经营 ,工商结合 ,买卖结合”的方针。

10月18日,袁庚被派往香港招商局 ,出任董事局常务副董事长 ,主持招商局工作。袁庚到任后 ,对香港招商局大行整顿。然而 ,要真正落实中央的方针困难很大。其中最主要的就是香港的地价太贵 ,仅次于日本东京的银座。袁庚想到 ,如果利用广东的土地和劳力 ,加上香港和国外的资金、技术、图纸、资料、专利和全套设备 ,将会同时拥有内地和香港两方面的有利因素。由此产生了在广东边境地区筹建招商局工业区的想法。在内地划一块地方,由驻港企业按香港方式来经营 ,这是一件全新的事情,过去没有做过 ,甚至没有人想过。然而 ,这件事进行得出人意料地顺利。招商局先同广东省委交换意见 ,双方一拍即合 ,共同起草了《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》 ,提出建立蛇口工业区的具体方案。

1979年1月6日,方案报送李先念并国务院。1月31日,李先念、谷牧召见交通部副部长彭德清和袁庚。在听取汇报后 ,李先念当即表示赞同 ,随即用铅笔在地图上南山半岛画了一条横线 ,笑着说：“就给你们这个半岛吧。”南山半岛足有二三十平方公里 ,大大超出袁庚的意料。袁庚没敢要,只要了其中2.14平方公里。当日，李先念在报告上批示：“拟同意。请谷牧同志召集有关同志议一下 ,就照此办理。”2月2日,谷牧召集各部负责人 ,确定特殊政策 ,包括在税收、关税等方面给予优惠。1979年7月20日,蛇口工业区破土动工 ,成为中国第一个出口加工区。

1984年，邓小平（前左三）等在深圳蛇口视察

批准广东、福建先走一步

此时 ,广东省考虑跨出更大的步伐。1979年1月8日到25日,习仲勋召集省委常委扩大会议 ,传达中共十一届三中全会精神。在十一届三中全会上 ,大会给与会者印发了欧日、亚洲“四小龙”利用外资和外国先进技术加快发展的材料 ,引起热议 ,这显然给了广东省领导以重大激励。广东省委常委扩大会议明确提出 ,要利用广东毗邻港澳的有利条件 ,利用外资 ,引进先进技术设备,搞补偿贸易 ,搞加工装配 ,搞合作经营。

会后 ,广东省委领导分头到下面调查研究。吴南生率工作组赴汕头。看到阔别多年的故乡仍然是一派贫穷落后的景象，吴南生不禁心寒。他请来一位香港银行家并问他：“有什么最快的办法？”这位香港朋友反问：“你敢不敢搞自由港 ?这样是最快的。”吴南生由此产生了一个大胆的想法：能否像台湾那样 ,在汕头划出一块地方 ,彻底开放 ,办出口加工区 ,利用外资发展经济。2月21日,吴南生通过电话向省委陈述自己的想法。

3月3日,吴南生在广东省委常委会议上正式提出在汕头划出一块地方搞试验的设想。他举出三条理由：第一,在全省来说 ,除广州之外 ,汕头是对外贸易最多的地方 ,每年有 1亿美元的外汇收入 ,搞对外经济活动比较有经验。第二,潮汕地区海外的华侨、华人是全国最多的 ,约占我国海外华人的三分之一。其中许多是在外有影响的人物 ,我们可以动员他们回来投资。第三,汕头地处粤东 ,偏于一隅 ,万一办不成 ,失败了，也不会影响太大。他说：如果省委同意 ,我愿意到汕头搞试验。如果要杀头 ,就杀我好啦!常委们都表示赞成 ,习仲勋当即说：“要搞都搞 ,全省都搞 !先起草意见 ,4月中央工作会议时 ,我带去北京。”最后商量的结果是 ,在汕头、深圳、珠海三个地方搞。

4月1日和 2日,杨尚昆 (时任广东省委第二书记 )主持中共广东省委常委会议。会议“确认根本的出路还是希望中央给广东放权 ,抓住当前有利的国际形势 ,让广东充分发挥自己的优势,在四化建设中先行一步”。作为具体步骤 ,会议提出在深圳、珠海、汕头根据国际惯例划出一块地方 ,单独进行管理 ,作为华侨、港澳同胞和外商的投资场所 ,按照国际市场的需要组织生产。名称初步定为“贸易合作区”。会议决定 ,将这一设想在即将召开的中央工作会议上向中央汇报。

中央召开工作会议之前 ,习仲勋和吴南生向正在广州的叶剑英汇报了广东的设想 ,叶剑英非常高兴。4月 3日,习仲勋赴京参加中央工作会议 ,会议由华国锋、李先念主持 ,邓小平、陈云没有参加。

4月8日,习仲勋在中南组发言说：现在中央权力过于集中 ,地方感到办事难 ,没有权 ,很难办。广东邻近港澳,华侨众多 ,应充分利用这个有利条件 ,积极开展对外经济技术交流。这方面 ,希望中央给点权 ,让广东先走一步,放手干。4月下旬 ,习仲勋、杨尚昆向中央政治局常委汇报。习仲勋直截了当地对华国锋说：“我们省委讨论过,这次来开会 ,希望中央给权 ,让广东先走一步 ,放手干。”华国锋问 ,广东要些什么权？习仲勋说：“广东作为一个省 ,等于人家一个或几个国家 ,得多给点自主权 ,类似联邦制。否则 ,广东就很难搞好。”华国锋回答说：“不要搞联邦了 ,给广东放点权吧!”习仲勋要求允许在毗邻港澳边界的深圳市、珠海市、汕头市划出一块地方 ,仿效外国加工区的形式 ,单独进行管理 ,作为华侨、港澳同胞和外商的投资场所 ,按照国际市场的需要组织生产 ,进行观察、学习、试验。

在会上 ,福建省也提出在厦门建立出口加工区的要求。早在 1978年11月的中央工作会议上 ,福建代表就提出 ,福建省委就有利用侨乡优势 ,积极吸收侨资侨汇 ,大力发展进出口贸易的意见。

中央工作会议讨论了广东省和福建省的要求 ,决定对广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施 ,并在广东的深圳、珠海、汕头 ,福建的厦门等地试办出口特区 ,作为华侨和港澳商人的投资场所。会后 ,谷牧向邓小平作汇报 ,谷牧说：广东有这样的思想 ,先走一步 ,划一个地方出来 ,搞改革开放 ,然后全面推开。邓小平很赞成。谷牧说：“但是名字定不下来。”邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛!”当谈到解决配套建设资金时 ,邓小平说：“中央没有钱 ,可以给些政策 ,你们自己去搞 ,杀出一条血路来 !”

大政方针既定 ,中共中央、国务院责成广东、福建两省领导机关进一步组织论证 ,提出具体实施方案报中央审定。5月11日至 6月6日,谷牧受中央委托带领国务院进出口管理委员会、国家计委、国家建委、外贸部、财政部、物资部的10多位负责干部 ,前往广东、福建两省进行考察。通过 20多天的考察 ,逐步形成了以下思路：第一 ,要发挥两省的经济优势加快经济发展 ,必须进行体制改革 ,要在中央统一领导下实行经济计划以省为主安排、实施 ,省内企业、事业单位除必须由中央直属的以外 ,全部下放给省管理。第二 ,在对外贸易、吸收外资、引进技术等方面 ,赋予这两省较多的机动权 ,以便增强对外经济联系 ,加快经济发展。第三 ,在财政上 ,一定年限内对两省实行大包干 ,划分收支 ,定额上缴 ,把新增的收益较多地留给地方 ,增大地方自筹建设资金的能力。第四 ,在深圳、珠海、汕头、厦门各划出一定区域举办出口特区 ,参照国际经验和做法 ,实行优惠税率 ,吸引外商投资 ,发展出口商品的生产。

按照这个思路 ,谷牧等人帮助广东、福建两省分别起草了《关于发挥广东优越条件 ,扩大对外贸易 ,加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资 ,发展对外贸易 ,加速福建社会主义建设的请示报告》。广东省提出的规划设想是：到1985年,全省工农业总产值达到 550亿元 ,比1978年增长近一倍 ,其中外汇收入达到50亿美元 ,比1978年增长两倍。力争到1990年再翻一番 ,达到100亿美元,赶上和超过香港目前的出口水平。福建省提出的规划设想是：到1985年,全省工农业总产值达到170亿元 ,比1978年增长77%；外汇收入达到 14亿美元 ,比1978年增长3.8倍。1990年力争工农业总产值达到380亿元；外汇收入达到35亿美元。两省报告都提出实行财政包干,并要求在体制改革上先行一步。在计划、外贸、金融、物资、商业、劳动工资、物价等方面给予更大的权力。

7月15日 ,中共中央、国务院批转了广东、福建的两个报告 (即中发〔1979〕50号文件 )。文件指出 ,粤闽靠近港澳 ,海外华侨多 ,资源比较丰富 ,具有加快经济发展的许多有利条件。因此 ,中央决定 ,在粤闽两省实行特殊政策和灵活措施 ,给地方以更多的自主权 ,使之发挥优越条件 ,抓紧当前有利的国际形势 ,先走一步 ,把经济尽快搞上去。中央给广东、福建两省在计划、财政、金融、物价等方面以较多的自主权。其中关键是实行财政大包干 ,明后两年 ,广东每年上缴数确定为 12亿元 ,福建每年补助数确定为 1亿元。在外贸方面 ,允许广东有权安排和经营自己的对外贸易 ;来料加工、补偿贸易和合资经营等项目 ,省里可以自行审批。确定在深圳、珠海、汕头、厦门创办“出口特区” ,在步骤上可先在深圳、珠海两市试办 ,待取得经验后 ,再考虑在汕头、厦门设置的问题。随后 ,中央确定由谷牧任主任的国家进出口管理委员会归口管理此项工作。

经济特区的立法与筹建

创办深圳、珠海、汕头、厦门四个特区 ,本来是中央对广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施的一项内容,随着实践的发展 ,逐步单列出来 ,由国家进出口管理委员会归口管理。 1979年9月下旬 ,受中共中央、国务院委托 ,兼任国家进出口管理委员会主任的副总理谷牧前往这四个地方实地考察筹办工作。 12月17日,谷牧在北京主持召开广东、福建两省会议。谷牧十分赞成深圳特区的路子 :“利用外资推山填地 ,搞‘三通一平’ ,然后就卖地皮、盖房子。”

1980年3月24日至 30日,谷牧在广州再次主持召开广东、福建两省会议 ,检查中央指示的贯彻情况 ,进一步研究特区建设问题。经过讨论 ,谷牧集中大家的意见,明确提出特区发展的 5条建议：一、特区主要吸收外资和侨资进行建设；二、特区建设要作好总体规划 ,分批分期铺开 ,先搞好基础设施 ,创造好的投资环境；三、先上投资少、周转快、收效大的加工工业生产项目 ,根据条件逐步发展房地产和旅游业；四、为鼓励外商来特区投资 ,可适当降低企业所得税税率和土地使用费收取标准；五、特区的管理 ,在坚持四项基本原则和不损害国家主权的前提下 ,采取不同于内地的体制和办法 ,特区的经济活动要充分发挥市场调节的作用。会议还提出 ,根据目前两省财力物力的可能 ,广东应首先集中力量把深圳特区办好 ,其次是珠海。汕头、厦门两个特区可先进行规划 ,作好准备 ,逐步实施。这次会议采纳了广东提出的建议 ,将“出口特区”这个名称 ,改为具有更丰富内涵的“经济特区”。

5月16日,中共中央、国务院批准《广东、福建两省会议纪要》。到这时 ,一年前举办特区的大致构想逐步具体化。

为了给举办经济特区提供一个基本的章法 ,早在1979年8月,国务院就着手组织起草法规性文件。先是委托广东有关方面起草 ,形成了《广东省经济特区条例》。此后 ,又责成国家进出口管理委员会组织研究论证。在条例的起草和修改过程中 ,广泛听取海内外各方面人士意见 ,也借鉴了海外经济性特区的法规。1980年4月,广东省五届人大三次会议审议通过《广东省经济特区条例》。条例通过以后 ,广东省即争取全国人大正式授权。然而 ,全国人大常委会开始并没有此项立法的考虑 ,他们的回答是：全国人大常委会无须讨论广东的特区条例。吴南生坚持认为 ,特区是中国的 ,要搞特区 ,没有全国人大常委会正式授权 ,我们是无法去创办的。再次报全国人大常委会审议。8月26日,五届全国人大常委会第十五次会议审议并批准建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区 ,并批准公布了《广东省经济特区条例》。

随后 ,国务院批准上述四个特区的地理位置的区域范围。深圳经济特区位于广东省深圳市境内 ,南沿深圳河与香港新界为邻 ,北以梧桐山脉走向为界 ,东和西均迄于海 ,面积 327.5平方公里。此前经国务院批准交通部香港招商局投资兴办的蛇口工业区 ,也划为深圳经济特区的一部分。珠海经济特区位于广东省珠海市境内,面积6.81平方公里。汕头经济特区位于汕头市东郊龙湖村一带 ,面积1.6平方公里。厦门经济特区位于厦门本岛西北部湖里村一带 ,面积2.5平方公里。四个特区最初批准划定的面积共338.41平方公里。以后 ,珠海、汕头、厦门经济特区的区域范围有所扩大 ,到1990年底 ,四个特区的面积扩大到632.1平方公里。

特区开发之初 ,资金筹集是一大难题。用国家财政拨款搞基础设施建设是不可能的 ,邓小平早就说过 ,国家不给一分钱。特区开发走了一条“多方筹资 ,负债开发”的新路子 ,从3个方面成功地解决了筹集资金的难题：一是使用国家银行信贷；二是收取土地使用费 ,以地生财；三是吸收利用外资 ,包括从国际金融市场筹借贷款 ,中外合资、合作经营建设基础设施等形式。国家只给予税收优惠和信贷倾斜。

经过一年多的酝酿筹备 ,深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区 ,从1980年下半年起相继投入开发建设。

从1980年起 ,一批投资先行者开始进入特区。到1983年,累计批准外商直接投资项目 522个,协议外商投资金额29.1亿美元 ,外商实际投入3.99亿美元 ,平均每年实际吸收外资近1亿美元。其中深圳特区成绩较大 ,累计实际吸收外资2.85亿美元 ,批准各种外商投资企业420多家。外资大多投向资金少、风险小、周转快的项目 ,主要是加工装配生产、旅游业、房地产业项目。