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亲历中国在联合国影响力的不断提升
来源:《党史博览》2017年第1期  作者:万经章  点击次数:1358
亲历中国在联合国影响力的不断提升

 

 2017年是中国恢复在联合国合法席位46周年。联合国是在第二次世界大战后诞生的全世界规模最大、最具权威性的政府间国际组织,现有193个会员国,其活动范围涉及当今世界和平、安全、发展、人权、裁军、维和、反恐等所有人们关注的问题。中国和联合国是什么关系?中国在联合国的地位又是如何呢?人们对这些问题可能并不是很清楚。

 

■中国与联合国关系的演变■

作为第二次世界大战的战胜国,中国是联合国的创始国之一,而且还是联合国的最高权力机构安全理事会的五个常任理事国之一。中共元老董必武就是当年出席联合国成立大会的中国代表团成员之一,有董老亲笔签字的联合国宪章影印件目前就陈列在联合国来访者大厅的显著位置。

无疑,雄踞东亚、幅员辽阔且人口稳居世界第一位的中国在联合国占有十分重要的地位。然而,世人可能并不清楚,中国在多边国际领域的重要地位并不是从一开始就显而易见的。从1949年到1971年长达22年的岁月里,中国在联合国的代表席位一直为台湾当局所霸占,在国际事务上唯美国马首是瞻的台湾当局在几乎所有重大国际问题上都与美国亦步亦趋。

19711025日,经过长达22年的不懈努力和博弈,第26届联合国大会以压倒性多数通过了具有划时代意义的2758号决议,决定“恢复中华人民共和国的一切权利,承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”。此后,新中国代表在联合国正式闪亮登场,历史翻开了新的一页,中国在国际多边事务中的地位和作用才逐步为世人所认识。

当然,中国在联合国地位的提升也不是一蹴而就的,这也有一个过程。从195011月中国特派代表伍修权在联合国对美国侵略罪行的控诉,到197111月中国代表团团长乔冠华在联合国大会上的仰天大笑;从1974年邓小平在纽约出席第六届联合国特别大会,庄严宣布中国永远不称霸,不做超级大国,到后来历届中国领导人对联合国的访问;从中国代表在安理会威胁使用否决权到偶尔“露峥嵘”,敢于在关键时刻依据《联合国宪章》赋予的权利在安理会投下具有决定意义的一票,中国外交可以说是日臻成熟,对联合国事务的参与越来越深入,在联合国事务中越来越给力。特别是自改革开放以来,中国的综合国力不断提升,在以联合国为中心的多边领域的外交中取得了令人刮目相看的成就。中国作为一个公正无私的、负责任的、爱好和平的大国形象越来越显现出来。中国在联合国多边事务中的影响力与日俱增,地位也越来越重要。20159月,中国国家主席习近平对联合国的正式访问和在联合国大会上的发言,标志着中国正在大踏步地登上以联合国为中心的国际舞台,开创了中国参与并逐步引领国际潮流的新时代。

20世纪80年代到本世纪初,笔者先后在外交部、常驻联合国代表团和联合国总部秘书处工作近20年,见证了中国在联合国地位和影响力的不断提升。

 

■中国在安理会威胁使用否决权的威慑效应■

笔者亲自参与的一个典型案例是1992年关于利比亚问题的安理会磋商。那时,美、英、法三国一口咬定利比亚卡扎菲政府策划并实施了1988年发生在英国洛克比的空难和法航爆炸案,为此大力推动在安理会通过决议,对利比亚实施严厉的惩罚性制裁。当时美、英、法并未拿出令人信服的证据,有1/3的安理会成员认为美、英、法对利比亚的指控还不足以构成对利比亚实施制裁的合法依据,安理会内部不同意见频现。中国时任常驻联合国代表是李道豫大使,笔者是参赞。从维护国际法权威、主持公道和正义出发,我们坚决反对国际恐怖主义行径,但不赞成安理会仓促通过美、英、法起草的决议草案,并在非正式磋商中对决议草案提出了不少修正意见。其间,安理会举行的多轮非正式全体磋商一直不能取得一致意见,由五个常任理事国的大使和参赞参加的五国小范围核心磋商也难以达成共识。

由于安理会内部分歧严重,美、英、法对利比亚的指控缺乏坚实的法理依据,我们据此向国内建议,如果提案国不接受我们的修正意见,在证据不足的情况下强行推动安理会表决包含制裁内容的决议草案,中国可投反对票。这个建议获得国内批准,外交部称之为一次重大的外交行动。中国反对决议草案的风声一出,西方三国傻了眼。以美国常驻代表皮克林为首的提案国代表几次主动约见李大使,几乎是用请求的口吻要求李大使重新考虑中国的投票立场。在难以得到中方正面回应的情况下,皮克林几乎哀求李大使,说美国理解中方对决议内容的关切,并不奢求中国支持,只要中国弃权,不阻挠决议通过,就是对美国的最大支持。中国的一句话产生了巨大的威慑效力,使一向趾高气扬的美国佬坐卧不安。我本人参与了磋商的全过程,此情此景,至今记忆犹新。

后来,形势发生了变化,综合考虑并权衡利弊之后,国内决定适时调整对策,指示代表团改投弃权票。中国的投票态度虽然有所调整,但中国的举动已经引起各国的重视,我们主持正义的声音已经传遍了世界。中国的一次威胁使用否决权的举动就把超级大国美国搞得忐忑不安,几乎乱了阵脚,可以说,我们的目的已基本达到。在得知中国将不再阻挠安理会通过决议后,美、英、法代表如释重负,在后续磋商中,他们不得不认真考虑中国和其他理事国的修正意见,决议草案最终以10票赞成、5票弃权的微弱多数得以通过,成为联合国安全理事会第7481992〕号决议。

另一个有意思的案例是1996年至1997年间安理会审议联合国驻海地特派团的延期问题。当时,由于海地执意要和台湾发展关系,中国认为海地的做法严重背离了联合国大会2758号决议的精神,破坏了两国在联合国合作的政治基础。鉴于联合国驻海地特派团延期问题已变得不那么紧迫,在威胁使用否决权的情况下,中国在联合国巧做文章,几经折冲周旋,最后成功迫使海地当局公开承认了错误。

 

■中国投否决票的典型案例■

否决权是《联合国宪章》赋予常任理事国的权利。在联合国历史上,除中国之外的其他四个常任理事国使用否决权次数都很多,少则几十次,多则上百次。否决权不便多用,但也绝对不是不能用。中国是负责任的大国,虽然否决权被认为是综合国力的重要组成部分,但对行使这个权利历来慎之又慎,是投否决票最少的常任理事国。

这里讲一个笔者目睹的典型案例。

1997年初,由于中美洲的危地马拉长期与台湾维持“外交关系”,并每年在联合国联署所谓要求台湾“重返”联合国的提案,中国果断地否决了安理会关于向危地马拉派遣联合国军事观察员的决议草案。

当时,为了监督危地马拉和平协定的实施,危地马拉急切希望联合国军事观察员入驻。中国虽然支持危和平进程,但危地马拉与台湾的关系以及执意邀请台湾代表参加和平协定签字仪式的做法严重破坏了中危在联合国合作的政治基础,对中国支持其和平进程的努力造成严重障碍。中国多次向危及有关国家表明立场,要求危方撤销对台湾的邀请、停止支持台湾“重返”联合国的活动,但危方对中方敷衍应付,错误地认为中国不敢来真的,继续一意孤行。在多方交涉无果的情况下,中国顶住多方压力,在那年初举行的安理会会议上果断地行使了《联合国宪章》赋予的权利,一票否决了向危地马拉派驻联合国军事观察员的决议草案。当中国常驻联合国代表秦华孙大使高高地举起右手对决议草案表示反对时,安理会大厅内一片肃静。一个平时多以温良恭俭让形象示人、即使有不同意见也往往选择弃权的中国,突然间变得高大坚强起来,勇敢地站到了世界的聚光灯下,这是多么让世人震惊!

在显示力量的同时,中国外交也有理有利有节,在斗争中采取了两手准备,对事态的后续发展留有余地,对问题的解决仍敞开大门,明确表示如果危方确有诚意,能采取行动排除障碍,中国还是愿意重新考虑在这个问题上的立场的。后来的事态发展完全证明了中国当时做法的正确性。

这次否决是1973年至199720余年间中国代表投下的唯一一张反对票。此后的10余年间,在马其顿、缅甸、津巴布韦、叙利亚等几个重大国际问题上,中国又陆续单独或与俄罗斯一起行使了《联合国宪章》赋予的否决权。它向世人表明:中国是一个认真负责的大国,在涉及维护《联合国宪章》和捍卫自己核心利益问题上,中国的立场是坚定不移的,中国人说话是算数的,决不会犹豫含糊。尽管中国的这一举动让一些人感到惊讶,甚至遭到少数西方国家的非议,但这次光荣的“孤立”让世界清楚地看到了中国的决心和力量,任何重大国际问题的解决都绕不开中国的同意和参与,中国在联合国的分量显得实实在在,影响力也更加大了。

 

■香港回归在联合国秘书处引起的反响和震动■

199771日,是香港回归祖国的大好日子。此前,我把一张迎接香港回归的大幅彩色海报挂在办公室与楼道相隔的毛玻璃墙上,非常醒目,路过的人都可以看到。作为联合国官员,我经常在办公室会见一些前来拜访的各国外交官,磋商公务之余,他们一般都会和我拉拉家常,套套近乎。香港回归前后,他们无一例外地都对那张醒目的海报感兴趣,对香港得以顺利回归一事大加赞叹,认为这是中国外交的胜利,是中国国力日渐强盛的真实反映。有一位来访的印度参赞的话很有代表性。他对我说,如果不是中国已经发展壮大到令英国人也感到害怕的地步,他很难想象老牌的大英帝国会同意把香港拱手相让。英国“铁娘子”是傲慢的,但也是识时务的。中国不是阿根廷,现在的中国与百年前软弱的清政府已完全不同,英国人无奈但也聪明,很清楚它在力量对比和法理上都不是中国的对手,只能选择体面地退出。好在中国的邓小平先生大有君子之风,考虑到“铁娘子”要保全颜面,邓先生慷慨地给了她一个台阶下(指“一国两制”),虽然并非是个皆大欢喜的结局,英国人也该知足了。他认为,香港回归将作为20世纪最重要的大事记载于史册。

这张海报也引起了联合国秘书处许多官员和秘书的兴趣。这些来自世界各国的秘书处人员,有我的上司,更多的是我的同事和秘书。在香港回归前后,他们有的专程登门来访,有的在路过我办公室门口时会善意地进来打个招呼,有的希望和我深入探讨香港问题的来龙去脉,有的询问北京将如何对待回归后的香港,等等。有一共同点是:他们对中国和香港问题都很感兴趣,秘书处的同事们多次就香港回归一事向我表示祝贺。由于知道我是来自中国政府的借调人员,他们好像以为我就能代表中国一样!

以上所述只是一个特定时期的一件小事,但它从侧面反映出联合国秘书处对中国事务的关心程度确实提高了。过去默默无闻的中国进入了人们的视野,并逐渐成为世界新闻媒体关注的中心,中国在联合国秘书处成了人们谈论的焦点话题,我们这些来自中国的国际公务员当然也更加扬眉吐气了。

 

■中国参与联合国维和行动日渐深入■

《联合国宪章》并没有明确提及“联合国维持和平行动”一词,只是在第六章和第七章中分别赋予安理会以和平方式或强制手段解决国际争端的权力。根据二战后联合国维和事务逐渐增多的新情况,联合国第二任秘书长哈马舍尔德创造性地将维和行动解释为《宪章》的“第六章半”,即介乎和平与强制手段之间的一种干预形式。维和行动是联合国与时俱进的产物,是在联合国安理会授权下由联合国主导的以军事介入或军警结合等多种形式开展的维持和平行动,主要用于协助解决地区冲突、监督停火、保护平民、监督选举、实施人道救援等多方面任务。由于其本身具有“消防救火”的性质,联合国维和行动自始至终充满了严峻的挑战和危险。

中国对联合国的维和行动有一个逐步认识、审慎对待、从有限参与到积极支持的发展过程。中国自1989年开始参加联合国维和行动以来,迄今已成为联合国派遣维和部队较多的国家之一。20多年来,中国已先后参与联合国24项维和行动。在联合国目前全球现有的16项维和行动中,中国正在参加的就有9项。中国参与联合国维和使命的人员曾经或正活跃在纳米比亚、科威特、柬埔寨、刚果(金)、东帝汶、科索沃、利比里亚、海地、南苏丹、中东等国家和地区。

中国的积极参与得到了国际社会的普遍好评,中国参与联合国维和行动人员的高素质和示范作用更是多次得到联合国的赞扬,联合国几次将维和勋章授予表现突出的中国军人和维和警察。中国维和人员的贡献表明中国履行其肩负的国际责任的能力正在不断提高,中国协调发展中国家关系的作用显著增强,表明中国是维护世界和平与稳定的积极因素和坚定力量。中国在国际维和使命中发挥着示范性作用,联合国希望中国在未来的维和行动中能发挥更大的作用。

2015年,在出席联合国成立70周年系列峰会期间,习近平宣布中国将加入新的联合国维和能力待命机制,决定率先组建常备成建制维和警队,并建设8000人规模的维和待命部队。中国是安理会常任理事国中参加国际维和任务人数最多的国家,中国政府的庄严承诺得到了国际社会的广泛赞许和欢迎。随着参与联合国维和行动力度和广度的加大,中国在国际维和事务中发挥的作用无疑将越来越大。

 

■中国在联合国秘书长选举问题上发挥了至关重要的作用■

1981年,已担任两届联合国秘书长的奥地利人瓦尔德海姆宣布竞选连任。但发展中国家普遍认为,联合国秘书长职务不应一直由欧洲人担任,并联合推荐时任坦桑尼亚外交部部长的萨利姆竞选联合国秘书长。

瓦、萨两位候选人同中国都有良好的关系,但问题是这次已经不仅仅是简单的两人之间的竞争。随着国际形势和联合国内外形势的深刻变化,在联合国成员中占大多数的发展中国家认为不能继续容忍超级大国操纵秘书长人选的局面继续下去。他们期待中国的支持,期待中国在这个问题上主持公道,有所作为。

中国认为,自联合国成立以来,在担任过秘书长的四人(挪威的赖伊、瑞典的哈马舍尔德、缅甸的吴丹、奥地利的瓦尔德海姆)当中,仅有一人来自亚洲,其他三人均来自欧洲,这同联合国会员国的组成和第三世界国家在联合国所起的作用相比,极不相称。据此,中国认为下一任秘书长来自非洲是合情合理的,决定坚决支持第三世界国家这一合理诉求。

为了确定新任秘书长的人选,在长达20天的连续16场马拉松式的摸底投票(安理会的这种摸底投票是在非正式的闭门磋商中进行的,常任理事国的反对票实际上构成否决,但不同于安理会正式会议上的投票,所以并不计入安理会的否决记录)中,美国连续16次否决了萨利姆(萨利姆在1971年联大恢复中国在联合国合法席位时,同第三世界其他国家代表一道欣喜若狂,情不自禁地在联合国大会堂跳起舞来,美国对此一直耿耿于怀)。中国也针锋相对,连续16次否决了瓦尔德海姆。双方僵持不下,先后迫使瓦尔德海姆和萨利姆退出竞选。为了打破僵局,各方进行了大量磋商,最后安理会常任理事国终于达成妥协,同为发展中国家的拉美国家秘鲁的常驻联合国代表德奎利亚尔大使被安理会推荐为新的候选人,并在随后举行的联合国大会上被顺利推选为第五任联合国秘书长。

中国主持公道的坚定立场得到了发展中国家代表和新闻媒体的高度赞扬,他们一致认识到中国才是发展中国家的真正朋友。中国的这次发力也深深冲击了西方大国在联合国的霸权和垄断地位。西方媒体指出,以美国为首的西方大国受到了一次深刻的教育,西方应认真对待正在羽翼丰满的中国,认为中国的这次“惊人之举”标志着中国外交已开启了一个值得各方关注的新阶段。

在此后的几届联合国秘书长改选过程中,身为安理会常任理事国的中国都发挥了至关重要的作用。特别值得一提的是在1996年联合国秘书长换届问题上,在美国否决第六任秘书长埃及人加利连任的情况下,中国坚定地捍卫非洲国家的权益,坚持继任的秘书长理应来自非洲,从而打消了西方大国意在从发达国家另谋人选的企图。经过反复较量,支持非统国家主张的意见占了上风,最终为时任主管联合国维和行动部的副秘书长加纳人科菲·安南问鼎联合国秘书长一职敞开了大门。

非洲人在这个问题上的胜出,也是中国在多边外交上的又一次胜利。

 

■中国会费比额增加是综合国力大幅提升的客观反映■

近年来,中国在联合国的会费经历了几次大幅增长,目前的会费额度已达历史新高7.921%,成为继美、日之后的第三大会费国。

怎么来看待这个现象呢?回顾一下历史,答案就清楚了。

自恢复在联合国的合法席位以来,中国的联合国会费经历了先涨后跌再涨三个阶段。1971年恢复联合国合法席位时,出于政治方面的考虑,中国还是按照台湾当局当时4%的额度水平交会费。1974年,在联合国会费调整中,中国4%的会费比额增加到5.5%的历史高点,这一额度一直延续到1979年。但是,基于联合国会费可支付能力原则(一个综合计算某国经济总量及人均支付能力的复杂公式),这远远超过了中国作为一个人口众多但发展水平较低的国家应分担的会费额度。在中国强力要求下,其后20多年里,联合国会费委员会对中国的会费额度进行了几次大的调整,至1995年,达到了历史最低点0.72%。此后,经过十几年的改革开放,中国经济发展初见成效,国家经济实力大增,加之香港回归,中国的会费比额随之触底反弹,进入一个逐步回升的过程,从上世纪末的不足1%上升到2010年的3.189%2014年的5.15%,直到今天的7.921%

会费比额的增加不仅意味着这个国家国际义务的增加,更切切实实地说明这个国家实力雄厚,有能力有资格在联合国诸多领域扮演更为重要的角色。它是中国国力日益增强在国际制度层面的客观反映。中国目前已成为世界第二大经济体,这就决定了中国需要更多地分摊联合国会费和维和摊款,这是一个国家发展壮大在联合国财政问题上的显著体现,是中国国际影响力大幅提升的重要标志,也是中国应尽的国际义务。

 

■中国在联合国等国际组织机构中任职人员数量和位置的变化与提升■

一个国家在联合国的地位是由多方面因素决定的,最关键的当然是这个国家的实力、对外政策、朋友多寡及其在联合国重大问题上的介入程度和实际发挥的作用。这些是核心因素,这个重任只能由这个国家的政府及其派出机构来承担。

另一方面,联合国秘书处内部普遍认为,一个国家的公民在联合国秘书处任职的多寡,特别是其职位的高低和重要程度,能直接折射出这个国家对联合国秘书处的影响力,可以间接用来衡量这个国家在联合国享有的威望以及在国际事务中的总体分量。这是个不成文的但被普遍接受的“潜标准”。

在联合国人事领域,由于历史、文化、教育等多方面原因,中国在联合国秘书处任职的人员数量和职务一直明显低于西方大国,甚至还不如一些传统人才输出国。在秘书处任职的中国人总数不算少,但多数在语言、技术、服务等边际化部门,而在联合国实质性部门工作的中国人比重很小,担任高级职务者更是凤毛麟角。

近几十年来,随着中国国力的不断提升,中国人在联合国秘书处的任职状况已有了明显的改善。潘基文担任联合国秘书长以后,联合国总部的中国籍副秘书长已从原来的技术合作和大会事务部调任实质性部门经社部。在其他多边国际机构的高层,中国面孔也越来越多,较为人熟知者有世界卫生组织(WHO)的总干事陈冯富珍、国际电讯联盟(ITU)秘书长赵厚麟、联合国开发计划署(UNDP)助理署长兼亚太局局长徐浩良、联合国工发组织(UNIDO)总干事李勇等。当然,由于诸多因素的制约,中国人在国际机构任职的人数和职务与中国目前的国际地位还有差距。我们应继续努力创造条件,让更多的中国公民进入联合国等多边机构工作,并争取拿到更多的高级别位子。这与中国的总体外交目标是一致的,对提升中国在以联合国为中心的多边外交领域的影响力也是有益的。随着中国实力的不断增强,会费比额的大幅提升,中国公民在联合国等国际机构任职的前景一定会越来越光明。

 

■与联合国合建共赢的新伙伴关系■

中国国家主席习近平在联大《携手构建合作共赢新伙伴,同心打造人类命运共同体》的演讲中指出,中国在联合国中的一票,永远属于发展中国家。习主席同时宣布,为了支持联合国工作,促进多边合作事业,为世界和平与发展做出新的贡献,中国将设立为期10年、总额为10亿美元的中国与联合国和平发展基金。中国与联合国全方位的合作将使我们的世界变得越来越美好。联合国与中国密不可分。中国对多边外交事务的积极参与无疑将使联合国和整个国际社会受益;在这个过程中,中国自身的价值和地位得到了提升,中国对国际事务的综合影响力也得以持续扩大。这种合作共赢的新型关系一定会不断发展并取得更大的成绩。■

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